Une rupture importante est survenue dans la réception politique des changements climatiques au cours des quinze dernières années. En l’espace de ces quelques années, le réchauffement climatique est passé d’un enjeu environnemental abstrait à un enjeu économique et sécuritaire capital mobilisant l’attention des décideurs. L’explication de ce changement repose à la fois sur le changement technologique et sur l’influence grandissante de quelques idées audacieuses. L’histoire de cette transformation explique tant l’échec du protocole de Kyoto que le succès diplomatique de l’Accord de Paris.

Adopté le 11 décembre 1997 lors de la 3^e Conférence des parties à la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC), le protocole de Kyoto est entré en vigueur le 16 février 2005. Au Canada, le protocole a été signé par le premier ministre Jean Chrétien le 29 mai 1998, puis ratifié par la Chambre des communes et le Sénat le 17 décembre 2002. Près de neuf ans plus tard, le 12 décembre 2011, le gouvernement conservateur de Stephen Harper mettait fin à la participation du Canada au protocole, causant un scandale et suscitant l’opprobre de la communauté internationale.Tout aussi spectaculaire qu’il ait été pour le grand public, le retrait du Canada n’a pourtant pas surpris outre mesure les spécialistes : le protocole de Kyoto était un instrument imparfait destiné à résoudre un problème d’action collective aux proportions titanesques.

Ce problème d’action collective présentait à l’époque deux principales caractéristiques. Premièrement, la réduction des émissions des gaz à effet de serre (GES) bénéficie à l’ensemble de la communauté mondiale, peu importe qui contribue à ces coûteux efforts. Or, le protocole de Kyoto n’exigeait pas de réduction des émissions de la part des pays émergents afin de ne pas nuire à leur développement, et ce, même si plusieurs d’entre eux sont de très grands émetteurs, notamment la Chine, l’Inde et le Brésil. Deuxièmement, la réduction des GES bénéficie davantage aux générations futures qu’aux générations actuelles, sous la forme de dommages climatiques * futurs évités. Pour cette raison, l’action climatique est réduite à un statut d’enjeu non prioritaire : les générations futures ne votent pas.

De Kyoto à Paris

Adopté en décembre 2015 à l’occasion de la 21^e Conférence des parties de la CCNUCC, l’Accord de Paris rompt avec cette dynamique et présente une structure d’incitatifs renouvelée. Alors que le protocole de Kyoto excluait les pays en développement, l’Accord de Paris est universel. Tandis que la ratification du protocole de Kyoto engageait une responsabilité légale et des sanctions en cas de non-respect des engagements, l’Accord de Paris encourage les parties prenantes à adopter des cibles de réduction volontaires et non contraignantes, mais réalistes.

En fait, les deux instruments ne servent pas les mêmes objectifs. Alors que le protocole de Kyoto visait à assurer la provision d’un bien public mondial par la coopération internationale, l’Accord de Paris encourage les parties prenantes à coordonner leurs initiatives nationales.En d’autres mots, Kyoto avait pour but d’inciter les États signataires à engager des actions additionnelles pour stabiliser le climat. Ces actions, étant coûteuses et générant peu de bénéfices immédiats, étaient conditionnelles à des engagements équivalents de la part des autres pays développés. Paris vise à coordonner des actions nationalement déterminées, qui ne sont pas conditionnelles aux actions des autres États. Le succès diplomatique de l’Accord de Paris s’explique aussi et surtout par deux développements critiques survenus entre 1997 et 2015 : l’émergence d’idées audacieuses en analyse économique du climat et l’évolution technologique dans le secteur des énergies renouvelables.

Avantages de l’action climatique

Traditionnellement, le coût des mesures de réduction des émissions de GES est comparé aux bénéfices escomptés, c’est-à-dire au fait d’éviter des dommages climatiques attendus si les tendances actuelles se maintiennent. Plus les mesures permettent de réduire ces dommages, plus elles représentent un investissement rationnel. Or, ces bénéfices ne se matérialiseront jamais en argent sonnant : les dommages à empêcher sont sans conteste lointains.

À ce calcul traditionnel se substitue généralement un calcul plus pragmatique, bien plus convaincant pour les décideurs : la comparaison entre le coût actuel et le bénéfice actuel des mesures de réduction des émissions de GES, en matière de réduction de la consommation énergétique. En 2009, près du tiers des mesures généraient à court ou à moyen terme des économies supérieures à l’investissement initial, sans même que soient considérés les dommages climatiques évités [i].

Depuis, deux nouveaux éléments bouleversent les conclusions auxquelles parvient le calcul pragmatique. Premièrement, le domaine de la production d’énergie à partir de sources renouvelables connaît des progrès fulgurants. Les cellules photovoltaïques *, par exemple, coûtent aujourd’hui 300 fois moins cher qu’il y a 40 ans. Deuxièmement, l’analyse économique des politiques climatiques prend de plus en plus en considération les bénéfices conjoints apportés par les mesures de réduction des émissions de GES. En effet, ces mesures ont le plus souvent des impacts positifs sur la santé publique, la sécurité énergétique, l’accessibilité énergétique, la productivité, ainsi que la performance macroéconomique générale [ii].

Amorce de la transition énergétique

Les progrès technologiques et l’inclusion des bénéfices conjoints transforment substantiellement le rapport entre les mesures de réduction des émissions de GES à bénéfice net et celles à coût net. En 2009, on estimait que près du tiers des mesures nécessaires pour éliminer les émissions mondiales de GES avaient un bénéfice net. Une étude de 2014 évalue que près des deux tiers des mesures nécessaires pour éliminer les émissions mondiales de GES ont maintenant un bénéfice net, ce qui représente un bond de 100 % par rapport aux estimations de 2009 [iii].

Dans ces circonstances, les États ont avantage à investir dans la transition énergétique * et à conduire les acteurs privés à faire de même, par le biais d’incitatifs politiques, fiscaux et réglementaires appropriés. Les mesures de réduction des émissions de GES permettent ainsi à la fois d’améliorer immédiatement le bien-être social des populations et de contribuer à la gestion internationale du risque climatique à long terme.

La transition énergétique ne promet pas seulement d’être bénéfique au sens positif, c’est-à-dire en ajoutant à la qualité de vie et à la performance de l’activité économique, mais également au sens négatif, en diminuant le danger posé par les impacts climatiques *. Ces deux éléments constituent le cœur de l’argument en faveur de politiques climatiques ambitieuses.

Catastrophe annoncée

L’analyse économique conventionnelle estime que les dommages climatiques seront modestes, de l’ordre de près de 1 à 2 % du produit mondial espéré d’ici 2100. Cette estimation suppose que la croissance économique se poursuivra de manière linéaire, en dépit des changements climatiques. Pour de nombreux experts, les dommages climatiques auraient donc pour effet de ne réduire que très marginalement l’amélioration du niveau de vie moyen produite par la croissance économique [iv]. Cette conclusion semble toutefois de moins en moins fondée et elle est donc remise en question, pour deux principales raisons.

Premièrement, l’analyse économique du climat conventionnelle suppose que la croissance économique est largement indépendante des impacts climatiques. Or, de récentes études montrent, preuves empiriques à l’appui, que les impacts climatiques affectent négativement les facteurs de production *, lesquels sont les moteurs de la croissance [v]. Par exemple, les événements météorologiques extrêmes comme les ouragans sont susceptibles d’endommager les infrastructures de transport et d’acheminement d’eau potable, les installations industrielles et d’autres éléments indispensables au bon fonctionnement de l’économie. Les dommages climatiques, même à moyen terme, pourraient donc être beaucoup plus importants que ceux prévus par les modèles standards.

Deuxièmement, et ce fait ne peut être négligé, les dommages climatiques ne peuvent être connus à l’avance. Toutefois, l’analyse économique du climat conventionnelle ne retient que les valeurs centrales de l’estimation probabiliste des dommages climatiques plutôt que de considérer également – voire prioritairement – les valeurs extrêmes, ce qui mène à une interprétation très conservatrice des dommages attendus. En d’autres mots, plutôt que de s’intéresser aux rares cas extrêmes, cette analyse économique du climat conventionnelle ne considère habituellement que les nombreuses estimations qui gravitent autour de la moyenne. Puisqu’une probabilité faible, mais non triviale de dommages catastrophiques existe, un nombre de plus en plus important d’experts affirment que les estimations des tendances centrales devraient être ignorées : elles sont au mieux inutiles ; au pire, une distraction dangereuse pour les décideurs [vi].

Nouveau leadership politique

Dans l’édition 2016 du Global Risks Report produit par le World Economic Forum, les changements climatiques sont devenus le premier risque pour la société internationale pour l’impact attendu, et le troisième risque pour la probabilité. Parmi les 20 risques les plus importants, plus de la moitié (13) sont liés aux changements climatiques et à leurs conséquences, comme les événements météorologiques extrêmes, les migrations involontaires de masse et l’insécurité liée à l’eau [vii]. Une réflexion similaire a d’ailleurs mené le département de la Défense américain à conceptualiser les changements climatiques comme un amplificateur de menaces (threat multiplier) [viii].

Ancien gouverneur de la Banque centrale du Canada et actuel gouverneur de la Banque d’Angleterre, Mark Carney est un acteur central du nouveau leadership mondial sur le climat depuis 2015. Dans diverses allocutions remarquées par les élites politiques et financières, il a décrit comment le phénomène climatique met en danger l’économie mondiale. Le cœur de ce problème est la « tragédie des horizons ». En raison de l’inertie du système climatique, le marché n’a pas les incitatifs pour opérer une transition énergétique à temps bien qu’il en ait les ressources. Pourtant, le moment propice pour la mettre en branle sera dépassé lorsque les impacts climatiques seront devenus sévères [ix].

En 2015, pour la première fois de l’histoire, les pays non membres de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) ont investi davantage dans le secteur des énergies renouvelables et ont ajouté plus de capacité de production que les 15 pays membres de l’OCDE pris ensemble. Suivant l’exemple de la Chine, de nombreux pays en développement investissent des milliards de dollars dans les énergies renouvelables, lesquelles sont maintenant en voie de déclasser le charbon au palmarès des sources d’énergie les moins coûteuses [x].

Vers une économie mondiale faible en carbone

L’adoption d’un calcul plus inclusif des bénéfices des mesures de réduction des émissions de GES et le développement de technologies à la fois plus abordables et plus performantes font de l’action climatique un levier de développement pour les économies émergentes. Plus encore, la transition énergétique annonce la constitution d’une économie mondiale faible en carbone (new climate economy ou low carbon economy), au sein de laquelle les pionniers sont susceptibles de développer un avantage concurrentiel lucratif.

Cette nouvelle tendance de fond ne doit toutefois pas distraire de la gravité et de l’urgence de l’enjeu. Si la transition énergétique est techniquement possible et si elle est maintenant dans l’intérêt à court terme de la vaste majorité des acteurs publics et privés, les progrès actuels n’en demeurent pas moins nettement insuffisants pour stabiliser le système climatique : selon le Programme des Nations unies pour l’environnement, 5,3 billions de dollars américains doivent être investis d’ici 2040 en addition aux sommes déjà consenties pour atteindre cette stabilisation [xi]. La trajectoire actuelle condamne à un réchauffement de près de 3 °C d’ici 2100, soit bien au-delà de la limite de 1,5 °C qui marque selon les meilleures estimations le début des changements climatiques dangereux et irréversibles [xii]. De plus, encore trop peu de ressources sont investies en matière d’adaptation aux impacts climatiques, qui sont d’ores et déjà inévitables, selon les experts.

Au-delà du climatoscepticisme du président américain Donald J. Trump et de la résistance de quelques acteurs de l’industrie des énergies fossiles, se manifeste une tendance de fond que rien ne peut arrêter. Quant à savoir si l’Accord de Paris sera non seulement un succès diplomatique, mais également un succès climatique, cela reste à voir.